Punkty schronienia i wojsko w ochronie ludności: co zmienia nowelizacja z 17 kwietnia 2026 r.

Alarm o zagrożeniu uderzeniem z powietrza, kilkadziesiąt sekund na reakcję i proste pytanie: dokąd biec. Ustawa o ochronie ludności i obronie cywilnej weszła w życie dopiero z początkiem 2025 r., a już po roku obowiązywania doczekała się obszernej nowelizacji – bo praktyka pokazała, że pełnowartościowych schronów jest za mało, a w razie nagłego ataku bronią konwencjonalną liczy się przede wszystkim szybkie ukrycie w miejscu zapewniającym podstawową ochronę. Stąd nowa kategoria w polskim prawie: punkt schronienia.

W naszym przeglądzie nowelizacji tygodnia 25–31 maja wskazaliśmy tę ustawę jako jedną z najważniejszych zmian z perspektywy zwykłego mieszkańca. Teraz przyglądamy się jej z bliska – z tekstem ustawy w ręku. Skupiamy się na dwóch wątkach: na punktach schronienia i obiektach zbiorowej ochrony (gdzie i jak będziemy się chronić) oraz na wzmacnianiu gotowości państwa – wejściu wojska do systemu ochrony ludności, szybszym kupowaniu sprzętu wrażliwego na bezpieczeństwo i wyposażaniu ratowników. Akt jest znacznie szerszy: dotyka też dotacji dla organizacji pozarządowych, ewidencji obrony cywilnej czy finansowania wieloletniego – te wątki sygnalizujemy, ale nie rozkładamy na czynniki pierwsze.

Skąd ta zmiana

Nowelizacja to efekt rocznej ewaluacji. Jak wskazano w uzasadnieniu projektu rządowego, „w wyniku ewaluacji i monitorowania procesu wdrażania ustawy (…) po roku jej obowiązywania zdiagnozowano obszary wymagające dodatkowych regulacji, doprecyzowania albo uzupełnienia przepisów ustawy". Projekt przygotowało Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji, a uwagi w toku realizacji Programu Ochrony Ludności i Obrony Cywilnej zgłaszali wojewodowie, samorządy i podmioty ochrony ludności. Druga, równoległa myśl projektu jest jeszcze bardziej dosłowna: „przygotowanie do wzmocnienia zdolności państwa do ochrony ludności w sytuacjach kryzysowych".

Ustawa z dnia 17 kwietnia 2026 r. o zmianie ustawy o ochronie ludności i obronie cywilnej oraz niektórych innych ustaw została ogłoszona w Dzienniku Ustaw pod pozycją 646. Podpisał ją Prezydent Karol Nawrocki. Przepis o wejściu w życie jest rozbudowany, bo część zmian wchodzi w życie w innych terminach (m.in. przepis epizodyczny z mocą od 1 stycznia 2026 r. oraz zmiany w ustawach o służbach mundurowych – od pierwszego dnia kolejnego miesiąca):

Art. 14. Ustawa wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, z wyjątkiem: 1) art. 1 pkt 51, który wchodzi w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia, z mocą od dnia 1 stycznia 2026 r.; 2) art. 2–4, art. 6 i art. 13, które wchodzą w życie pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu ogłoszenia.

Czternaście dni od ogłoszenia (14 maja 2026 r.) upływa 28 maja – zasadnicza część nowelizacji, w tym wszystkie opisane niżej zmiany dotyczące schronienia, obowiązuje więc od 29 maja 2026 r.

Punkt schronienia: nowa, „lekka" kategoria infrastruktury ochronnej

Najbardziej namacalną zmianą dla mieszkańca jest wprowadzenie punktów schronienia. Dotychczas ustawa znała schrony, ukrycia i miejsca doraźnego schronienia – kategorie obwarowane wymaganiami technicznymi. Punkt schronienia jest celowo czymś prostszym. Nowy art. 84a ustawy definiuje go tak:

Art. 84a. Punkty schronienia to miejsca przydatne do tymczasowego ukrycia ludzi, w obiektach budowlanych albo w innych miejscach, zapewniające spełnienie podstawowej funkcji ochronnej przed nagłymi niebezpiecznymi zjawiskami pogodowymi oraz skutkami użycia konwencjonalnych środków rażenia, w szczególności odłamkami.

Cały rozdział 9 ustawy zmienił przy tym tytuł na „Obiekty zbiorowej ochrony i punkty schronienia", a przepis ogólny o wykorzystaniu infrastruktury ochronnej (art. 82) objął obie kategorie. Sens jest taki, że punkt schronienia nie musi być odrębnym budynkiem ani spełniać sztywnych norm – może to być przejście podziemne, garaż czy inne miejsce dające podstawową osłonę. Jak ujęto to w uzasadnieniu, należy je „traktować nie jako obiekty zbiorowej ochrony, ale rozwiązania zbliżone do dróg ewakuacyjnych, wyjść pożarowych albo punktów zbiórki do ewakuacji". Celem jest „zagęszczenie infrastruktury ochronnej i skrócenie czasu dojścia do miejsca schronienia dla obywateli".

Kto te miejsca wskazuje? Nie właściciel i nie urząd gminy, lecz straż pożarna. Nowy art. 91a ustawy nakłada to zadanie na komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej:

Art. 91a. 1. Właściwy miejscowo komendant powiatowy (miejski) Państwowej Straży Pożarnej identyfikuje punkty schronienia w:
1) obiektach budowlanych, wobec których trwa postępowanie o uznanie za budowlę ochronną;
2) obiektach budowlanych albo ich częściach, które przed dniem wejścia w życie ustawy pełniły funkcję budowli ochronnej;
3) planowanych miejscach organizacji miejsc doraźnego schronienia;
4) obiektach budowlanych lub innych miejscach zapewniających spełnienie podstawowej funkcji ochronnej przed skutkami niebezpiecznych zjawisk pogodowych oraz skutkami użycia konwencjonalnych środków rażenia, w szczególności odłamkami.
2. Komendant powiatowy (miejski) Państwowej Straży Pożarnej zawiadamia o zidentyfikowanych punktach schronienia właściwego wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oraz starostę, a także właściciela lub zarządcę nieruchomości, na której znajduje się zidentyfikowany punkt schronienia.

Z identyfikacją wiąże się obowiązek po stronie właściciela, ale ograniczony w czasie. Nie ma mowy o całodobowym utrzymywaniu gotowości – właściciel udostępnia punkt dopiero, gdy zawyje alarm. Mówi o tym dodany art. 103a ustawy:

Art. 103a. W razie ogłoszenia alarmu za pomocą systemu powiadamiania, ostrzegania i alarmowania o zagrożeniach, w szczególności alarmu o zagrożeniu uderzeniem z powietrza, właściciel lub zarządca obiektu, w którym znajduje się punkt schronienia, udostępnia go w miarę możliwości osobom chroniącym się przed zagrożeniem, na czas trwania tego zagrożenia.

Dane o punktach schronienia (rodzaj obiektu, lokalizacja wraz ze współrzędnymi geograficznymi, dostępność) trafią do ewidencji obiektów zbiorowej ochrony (art. 108 ust. 5), co ma w przyszłości pozwolić systemom powiadamiania i aplikacjom mobilnym kierować ludzi do najbliższego bezpiecznego miejsca.

Garaże i piwnice pod nowymi wskaźnikami

Druga, mniej widoczna, ale ważna dla każdego inwestora i nabywcy mieszkania zmiana dotyczy miejsc doraźnego schronienia w nowych budynkach. Nowe brzmienie art. 94 ustawy precyzuje, ile osób musi pomieścić takie miejsce w kondygnacji podziemnej budynku albo w garażu, jeżeli nie przewidziano w nich budowli ochronnej:

Art. 94. 1. Kondygnacje podziemne w budynkach użyteczności publicznej lub budynkach mieszkalnych wielorodzinnych oraz garaże podziemne, jeżeli nie przewidziano w nich budowli ochronnej, projektuje się i wykonuje w sposób umożliwiający zorganizowanie w nich miejsc doraźnego schronienia o pojemności niemniejszej niż liczba osób równa:
1) ilorazowi powierzchni użytkowej budynku przeznaczonej na potrzeby użyteczności publicznej i wskaźnika 15 m2 na osobę – w przypadku budynku użyteczności publicznej,
2) ilorazowi łącznej powierzchni użytkowej lokali mieszkalnych i wskaźnika 20 m2 na osobę – w przypadku budynku mieszkalnego wielorodzinnego,
3) dwukrotności liczby stanowisk postojowych dla samochodów, jeżeli z pkt 1 i 2 nie wynika większa liczba osób – w przypadku garażu podziemnego (…).

Przepis przewiduje progi, poniżej których obowiązek znika (m.in. budynek z nie więcej niż 4 lokalami mieszkalnymi czy garaż o powierzchni netto do 75 m2), a wojewoda może zgodzić się na mniejszą pojemność, gdy uniemożliwiają ją lokalne uwarunkowania terenowe. Jak tłumaczy uzasadnienie, doprecyzowanie „usuwa wątpliwość, czy konieczne jest zapewnienie miejsca doraźnego schronienia na całej powierzchni kondygnacji podziemnej" i „w żadnym wypadku nie zwiększy zakresu obowiązku nałożonego już obowiązującą ustawą". Co istotne dla rynku, nowe wymogi nie dotkną inwestycji już rozpoczętych – przepisy przejściowe wyłączają ich stosowanie m.in. tam, gdzie przed wejściem ustawy w życie złożono wniosek o pozwolenie na budowę.

Wojsko wchodzi do systemu – ale w ściśle wyznaczonych granicach

Drugi wielki wątek nowelizacji to wzmacnianie gotowości państwa, a w nim – kontrolowane włączanie zasobów wojskowych do cywilnego systemu ochrony ludności. Najdalej idącym krokiem jest dopisanie do katalogu podmiotów ochrony ludności jednostek Wojskowej Ochrony Przeciwpożarowej. Art. 17 ust. 1 ustawy zyskał nowy pkt 10a:

10a) jednostki organizacyjne Wojskowej Ochrony Przeciwpożarowej;

Ustawodawca od razu zastrzegł granicę tej integracji. Dodany art. 17 ust. 2a przesądza, że te jednostki – wraz z innymi podmiotami podległymi Ministrowi Obrony Narodowej – „nie przekształcają się w podmioty obrony cywilnej". To kluczowe rozróżnienie: w czasie pokoju wojskowa straż pożarna współdziała w ochronie ludności, ale z chwilą wojny, gdy ochrona ludności przekształca się w obronę cywilną, jednostki wojskowe pozostają poza nią. Powód jest poważny – chodzi o zachowanie czytelnego rozdziału sił cywilnych i wojskowych, m.in. ze względu na ochronę przewidzianą dla obrony cywilnej w prawie międzynarodowym.

Przy okazji rozszerzono możliwości szkoleniowe. W katalogu podmiotów prowadzących szkolenia z ochrony ludności wskazano wprost „uczelnie nadzorowane przez Ministra Obrony Narodowej" (art. 50 ust. 2), a nowy art. 52 ust. 3 dopuszcza prowadzenie takich szkoleń przez jednostki podległe Ministrowi Obrony Narodowej w ramach specjalistycznych usług wojskowych. Do dziedzin objętych ochroną ludności dopisano też – na wniosek Ministra Edukacji – „oświatę i wychowanie" (art. 16 ust. 3), a skład Rządowego Zespołu Ochrony Ludności poszerzono o przedstawiciela tego działu.

Sprzęt CBRN i ochrona balistyczna dla ratowników

Żeby ratownik mógł działać w strefie zagrożenia, musi być wyposażony jak żołnierz – a takiego sprzętu nie kupi się w zwykłym sklepie. Nowy art. 146a ustawy otwiera organom ochrony ludności drogę do zakupu towarów koncesjonowanych:

Art. 146a. 1. Organy ochrony ludności i obrony cywilnej mogą nabywać na potrzeby urzędu obsługującego organ ochrony ludności i obrony cywilnej lub dla realizującego działania ratownicze podmiotu obrony cywilnej kamizelki kuloodporne i odłamkoodporne, ochraniacze twarzy, kończyn i innych części ciała, płyty pancerne, hełmy wojskowe i policyjne oraz sprzęt do wykrywania i rozpoznawania skażeń promieniotwórczych, biologicznych i chemicznych.

Jak wyjaśnia uzasadnienie, „sprzęt do użytku cywilnego (np. cywilne kamizelki kuloodporne) z uwagi na niższe parametry może nie zapewnić wystarczającego poziomu bezpieczeństwa przeciwko broni wojskowej". Zakupu może dokonać wyłącznie organ ochrony ludności na potrzeby swojego urzędu albo na użytek podmiotu obrony cywilnej (a więc w praktyce dopiero w czasie wojny), na podstawie dokumentu z podpisem osoby pełniącej funkcję organu. Powiązana zmiana w ustawie z 2019 r. o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu m.in. wyrobami o przeznaczeniu wojskowym dopisała do katalogu sprzedaży „urządzenia filtrowentylacyjne do oczyszczania powietrza w warunkach skażeń" przeznaczone do budowli ochronnych.

Inwestycje w bezpieczeństwo bez przetargu z Prawa zamówień publicznych

Najbardziej kontrowersyjny prawnie element nowelizacji to wyłączenie reżimu zamówień publicznych dla najbardziej wrażliwych inwestycji. Nowy art. 157a ustawy wyłącza stosowanie ustawy – Prawo zamówień publicznych do zamówień finansowanych ze środków na potrzeby obronne (art. 155 ust. 2 pkt 3):

Art. 157a. 1. Do zamówień na roboty budowlane, dostawy lub usługi bezpośrednio służące realizacji zadań ochrony ludności i obrony cywilnej w zakresie infrastruktury zapewniającej schronienie w budowlach ochronnych, łączności i komunikacji, dostaw i usług teleinformatycznych i telekomunikacyjnych oraz wykrywania zagrożeń, powiadamiania, ostrzegania i alarmowania o zagrożeniach, organizacji tymczasowych miejsc udzielania pomocy medycznej, rozbudowy infrastruktury medycznej o elementy podwójnego przeznaczenia (…) nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 11 września 2019 r. – Prawo zamówień publicznych (…).

Wyłączenie nie jest jednak całkowitym zwolnieniem z reguł. Zamawiający musi opublikować ogłoszenie w Biuletynie Informacji Publicznej, zapewnić przejrzystość i równe traktowanie wykonawców, stosować przepisy o wyłączaniu osób z konfliktem interesów oraz – przy największych kontraktach (próg 86,2 mln zł dla robót budowlanych i 43,1 mln zł dla dostaw i usług) – wykluczać wykonawców, których beneficjenta rzeczywistego nie da się ustalić. Co więcej, gdy w grę wchodzą środki unijne lub inne zagraniczne, wyłączenie nie działa i wraca pełny reżim Prawa zamówień publicznych. Rząd argumentował, że jawność szczegółów technicznych, lokalizacji i harmonogramów budowy infrastruktury ochronnej „bezpośrednio zagraża bezpieczeństwu państwa, stwarzając ryzyko sabotażu, paraliżu lub prewencyjnego uderzenia w krytyczne punkty", a podstawą wyłączenia jest ochrona podstawowych interesów bezpieczeństwa państwa – art. 346 ust. 1 lit. a Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz art. 15 ust. 3 dyrektywy 2014/24/UE w sprawie zamówień publicznych.

Pozostałe wątki nowelizacji sygnalizujemy hasłowo: ustawa wyłącza stosowanie ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie do dotacji dla podmiotów ochrony ludności (art. 153 ust. 4) i pozwala powierzyć obsługę tych dotacji Narodowemu Instytutowi Wolności – Centrum Rozwoju Społeczeństwa Obywatelskiego (art. 153a), dopuszcza finansowanie „odpornej infrastruktury medycznej", w tym podziemnej, na potrzeby leczenia chirurgicznego i intensywnej terapii (art. 152 ust. 2 pkt 4a), oraz porządkuje finansowanie wieloletnie i pięcioletni Program Ochrony Ludności i Obrony Cywilnej (art. 156).

Druga strona medalu

Nowelizacja przeszła przez konsultacje, w których pojawiły się konkretne i merytoryczne zastrzeżenia – część rząd uwzględnił, część odrzucił.

Najpoważniejszy zarzut wobec wątku „schronieniowego" dotyczy nieostrości pojęć. Polski Związek Firm Deweloperskich, popierając kierunek zmian, wnosił o dodanie definicji legalnej „punktu schronienia" oraz o zastąpienie w art. 92a mylącego terminu „warunki techniczne dla miejsc doraźnego schronienia" sformułowaniem „wymagania, jakie powinny spełniać miejsca doraźnego schronienia" – bo „warunki techniczne" ustawa rezerwuje dla budowli ochronnych. Najmocniej PZFD punktował brak definicji pojęcia, od którego zależy odstępstwo budowlane: „Brak definicji legalnej pojęcia »funkcji ochronnych« rodzi ryzyko rozbieżności interpretacyjnych przy stosowaniu projektowanego przepisu". Podobnie Rządowe Centrum Legislacji oceniło, że określenie „punkt schronienia" jest „nieprecyzyjne i niedookreślone", i proponowało jego zdefiniowanie – „przykładowo nie jest bowiem jasne, czym mają różnić się miejsca doraźnego schronienia od punktów schronienia". Projektodawca tej uwagi nie przyjął w pełni: odpowiedział, że są to „miejsca całkowicie odmienne, różniące się trybem i czasem wyznaczania, obowiązkami właścicieli i wymaganiami technicznymi", a samej definicji w słowniczku ustawy ostatecznie nie dodano – art. 84a opisuje punkty schronienia, ale legalnej definicji „funkcji ochronnej" wciąż brakuje.

Wokół art. 146a głos zabrali producenci sprzętu ochronnego. NFM Poland zwracał uwagę na „istotną lukę systemową": cywilne kamizelki kuloodporne „bywał[y] nabywan[e] w sposób doraźny, fragmentaryczny lub w oparciu o rozwiązania nieadekwatne do rzeczywistych zagrożeń" i – jak pisał członek zarządu spółki Bartłomiej Bielski – „nie podlegają jednolitym wymaganiom w zakresie badań balistycznych, powtarzalności produkcji, systemowej kontroli jakości ani formalnej ocenie zgodności", co prowadzi „do dopuszczania do obrotu wyrobów o deklaratywnych, a nie potwierdzonych parametrach ochronnych". NFM postulował, by środki ochrony indywidualnej kupowane na potrzeby ochrony ludności „podlegały obowiązkowej ocenie zgodności w trybie III (certyfikacja)". Z kolei LUBAWA SA, również popierając kierunek zmian, wnosiła o rozszerzenie listy wyrobów koncesjonowanych m.in. o odzież ochronną przed skażeniami CBRN i urządzenia filtrowentylacyjne – ten ostatni postulat częściowo trafił do ustawy. Obowiązkowej certyfikacji sprzętu ochronnego w samej ustawie jednak nie zapisano.

Najtwardszy spór toczył się o granicę między światem cywilnym a wojskowym. Minister Obrony Narodowej proponował znacznie szersze wpuszczenie wojska do systemu – uznanie za podmioty ochrony ludności Agencji Mienia Wojskowego oraz jednostek i instytucji wojskowych wchodzących w skład krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego. Projektodawca odrzucił te propozycje, argumentując, że ich uwzględnienie „doprowadzi do zaburzenia rozgraniczenia podsystemów militarnego oraz pozamilitarnego (cywilnego) w systemie bezpieczeństwa narodowego", a po przekształceniu ochrony ludności w obronę cywilną „niezasadne jest włączanie jednostek wojskowych do obrony cywilnej, co może doprowadzić do wątpliwości odnośnie przysługiwania im ochrony międzynarodowej przewidzianej dla obrony cywilnej". Dlatego w ustawie znalazła się tylko Wojskowa Ochrona Przeciwpożarowa – z wyraźnym zastrzeżeniem, że i ona nie przekształci się w podmiot obrony cywilnej.

Opór budziło wreszcie samo wyłączenie Prawa zamówień publicznych. Ministerstwo Finansów (jako resort właściwy ds. gospodarki) wnosiło o rezygnację z tego przepisu, przypominając, że w zamówieniach „o kwalifikacji decyduje wyłącznie przedmiot zamówienia", że katalog wyłączeń wynika z dyrektyw unijnych i „wymaga[ją] interpretacji ścisłej i zawężającej", a samo Prawo zamówień publicznych „zawiera szereg możliwości prawnych do sprawnego i efektywnego udzielania zamówień". Projektodawca skierował uwagę „do dyskusji na konferencji", ale przepis utrzymał, deklarując jedynie doprecyzowanie szczegółów „celem zapewnienia zgodności z prawem Unii Europejskiej". To napięcie – między tempem budowy infrastruktury bezpieczeństwa a rygorami prawa zamówień i prawa UE – pozostaje wpisane w nowy art. 157a i zapewne wróci, gdy pierwsze inwestycje realizowane bez przetargu trafią pod lupę kontroli.

Pełny tekst znowelizowanej ustawy o ochronie ludności i obronie cywilnej oraz powiązane akty (Prawo budowlane, ustawy o służbach mundurowych) sprawdzisz w wyszukiwarce aktów prawnych w Prostej Umowie, a pierwsze orzeczenia na tle nowych przepisów – gdy zaczną zapadać – w Wyszukiwarce Orzeczeń Sądowych.

Niniejszy artykuł ma charakter informacyjny i nie stanowi porady prawnej. Każda sprawa wymaga indywidualnej analizy stanu faktycznego, treści dokumentów oraz aktualnego orzecznictwa.